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Les sols vivants enterrés au Sénat: Analyse d’une occasion (pas tout à fait) manquée



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Le sénat a porté une proposition de loi contenant 3 propositions : l’inscription du sol au titre de patrimoine commun de la nation, la mise en œuvre d’une stratégie nationale de gouvernance des sols s’appuyant sur un diagnostic de santé des sols, et la création d’un Haut-commissaire à la protection et à la résilience des sols comme nouvel organe de gouvernance transversale. 


  • Cette PPL participe d’une prise en compte de la vraie mesure du sol, vu dans sa continuité écologique et comme volume abritant biodiversité et fonctions écologiques fondamentales pour la vie sur terre et la poursuite de nos activités. 

  • La définition d’un “patrimoine commun” incluant certains milieux naturels (eau, air, sol) illustre la difficulté des régimes juridiques européens actuels à aller vers un régime des communs. 

  • Un diagnostic d’état des sols est une proposition innovante qui devrait cependant dépasser les seuls espaces agricoles et forestiers pour s’élargir à tous les types de sols.  Un projet d’outil concret est d’ailleurs l’objet d’une étude en cours réalisée par l’Institut de la Transition Foncière, l’Office Français de la Biodiversité et l’Ademe. 

  • En termes de gouvernance, le débat a permis de montrer que les sols ont besoin d’une stratégie plus large que la question du Zéro Artificialisation Nette (ZAN) ainsi que d’une gouvernance transversale et interministérielle.




Le 15 février 2024, le Sénat s’est prononcé en majorité contre la Proposition de loi (PPL) portée par la sénatrice Nicole Bonnefoy visant à préserver les sols vivants [1]. Ce texte proposait un cadre juridique afin d’ouvrir la voie à une politique publique de préservation des fonctions des sols. Il s’inscrit dans un nouveau paradigme, puisqu’il envisage le sol non pas seulement comme surface support de nos activités humaines mais comme milieu naturel. Cette PPL dépasse donc l’approche du ZAN, qui correspond à ce que l’urbaniste Jean-Marc Offner qualifiait récemment “d'arithmétique foncière” : « le sol est soit artificialisé, soit non artificialisé, sans que ses qualités intrinsèques soient directement prises en compte » [2]. De l'aveu même de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable chargée d'examiner ce texte, « cette myopie quant à la qualité des sols est préjudiciable à une stratégie cohérente de protection » [3]


En effet, les fonctions écologiques des sols non-artificialisés apparaissent menacées par la sécheresse, les inondations, et l’intensité de certains usages urbains, miniers, industriels ou agricoles. Selon l’Ademe [4], le sol est une ressource non renouvelable – un centimètre de sol nécessite 200 à plusieurs milliers d’années pour se former. Alors qu’ils contiennent plus de 25% des espèces animales et végétales, 60% des sols mondiaux sont aujourd’hui dégradés. L’exceptionnalité de sa biodiversité est aussi fonctionnelle puisqu’elle permet au sol d’absorber le carbone et l’eau, ou encore de gagner en fertilité. Selon les études scientifiques menées, une baisse de 30% de la diversité microbienne du sol induit une baisse de 40% sa capacité à transformer la matière organique en matière minérale, de 50% de sa productivité végétale, de 50% de la capacité structurale du sol (réservoir en eau, résistance à l’érosion) [5]


Dans ce briefing, l’Institut de la Transition foncière synthétise les questions soulevées par la proposition de loi et les problèmes d’agenda et de stratégie politique qu’elle a rencontrés.



  1. L'inscription du sol au titre de “patrimoine commun” soulève des questions définitionnelles 


A la différence de l’eau, les sols ne sont pas inscrits dans l’article L. 110-1 du code de l’environnement suivant : « la qualité de l'air, la qualité de l'eau, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. ». Un débat avait déjà eu lieu lors de la loi du 9 août 2016 relative à la biodiversité qui reconnaît dans l’alinéa 2 que : « les processus biologiques, les sols et la géodiversité concourent à la constitution de ce patrimoine ». Ajouter les sols dans le patrimoine commun de la nation interroge à plusieurs égards. D’abord, quel « sol » ? Le sol est en effet la base du droit de propriété privée consacré par le Code civil en 1804 et donc conçu ici comme une surface. En droit rural, il est support de culture, tandis qu’en droit minier et archéologique, c’est sa matière qui est protégée dans le cadre de la réglementation de l’extraction. L’article 1 de la proposition de loi a donc une valeur symbolique : en soulignant l’importance écologique des sols au même titre que l’air ou l’eau, il pose une nouvelle définition juridique du sol basée sur ses fonctions écologiques et les services écosystémiques qu’il rend. Il contribue à rappeler qu’il ne se limite pas à un marché foncier ou géologique. 


La proposition précisait que cette inscription se ferait "dans le respect du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre". Le texte évitait donc l'enjeu posé par la coexistence de deux statuts juridiques, et refusait, en somme, d’ouvrir la question d’un régime des communs. En table ronde, le juriste Philippe Billet a toutefois souligné l’existence de la « transpropriation », soit un dispositif juridique permettant une dissociation entre une possession effective de la surface et une possibilité d’asservir certaines fonctions écologiques des sols à l’intérêt général [6]. Dans ces conditions, le propriétaire devient garant des fonctions et services du sol qu’il possède, tandis que leurs qualités deviennent des communs dont l’usage peut être discuté localement et collectivement. Cette gouvernance s’observe déjà au niveau de la gestion de l’eau [7] où les 'utilisateurs de la ressource tels que les particuliers, les agriculteurs, ou les industriels, sont soumis à une cogestion [8] qui découle de la notion de “solidarité écologique” déjà ancienne. Chloé Girardeau [9], elle, mentionnait la nécessité de donner plus de pouvoir aux établissements publics fonciers (EPF), la pertinence de certains outils tels que les périmètres de protection des espaces agricoles et naturels (PEAN), et la mise en place dans son département d’obligations réelles environnementales (ORE) [10] dans les délaissés fonciers afin de sécuriser la qualité des sols.


Cet article 1 a été rejeté. La Commission de l’aménagement du territoire et du développement durable conteste l'effectivité juridique de cette proposition symbolique en rappelant que les sols sont déjà inscrits à l’article L. 110-2 comme concourant à la constitution de ce patrimoine commun. Une crainte a été exprimée que cela rende “plus complexe la hiérarchisation de l'action publique environnementale”.



2. Quel “diagnostic de l’état des sols” pour fonder une stratégie nationale pour la protection et la résilience des sols ?


Afin de coordonner une action publique actuellement morcelée et de créer des données nationales sur les sols, l’article Art. L. 240-2 proposait de mettre en œuvre une stratégie nationale inscrite dans le code de l'environnement et “élaborée par les ministres chargés de l’environnement, de l’agriculture, de la forêt, de l’urbanisme, de la santé et de l’éducation, en concertation avec le Conseil national de la transition écologique”. Cette transversalité permet d’envisager les sols vivants comme un continuum et non comme différents milieux aux problématiques contradictoires, permettant ainsi de dépasser la dichotomie souvent inopérante entre sol agricole et sol urbain. Cette stratégie est fondée sur l’identification de 8 services écosystémiques des sols (art. L.240-1). L’Institut, dans les travaux qu’il conduit, préfère se fonder sur les « fonctions écologiques », plus larges et inhérentes au fonctionnement des sols même en dehors de leur utilité pour l’homme : puisque ces dernières conditionnent les services potentiellement rendus par les sols, et répondent davantage aux critères définitionnels d’un patrimoine, qui en architecture par exemple souligne le caractère exceptionnel d’un site, plutôt que le service social qu’il rend. 


La section 2 de l’article 2 instaure « à compter du 1er janvier 2028, l'obligation de réaliser périodiquement un diagnostic de performance écologique des sols pour les immeubles à usage agricole et les bois et forêts, avec une prise en charge financière par l'État en deçà de 50 hectares ». Ce diagnostic permettrait entre autres de résoudre certains enjeux que pose la renaturation incitée par la compensation autorisée par le ZAN, en permettant de garantir une meilleure équivalence entre les ENAF consommés et ceux renaturés.  


Ce diagnostic nous semble essentiel. Cependant, présenté ici comme limité aux espaces agricoles et forestiers, il ne peut permettre de penser l’artificialisation dans une vue fonctionnelle de tous les types de sols, comme l’invite la loi Climat et résilience. Un diagnostic doit aller au-delà des usages et des occupations et s’appliquer à l’ensemble du couvert pédologique. A ce titre, l’Institut de la Transition Foncière réalise actuellement une étude de faisabilité d'un Diagnostic Sols avec l’Office Français de la Biodiversité et l’Ademe. Mesurer la santé du sol, soit sa capacité réelle à un instant t à fonctionner comme un système vivant, permettrait de valoriser une gestion résiliente du sol et le maintien de ses pleines fonctions écologiques. Il s’agit non pas d’un outil de contrôle punitif des gestionnaires des sols, mais plutôt d’une incitation financière aux pratiques respectueuses, accompagnée d’une prise en compte de la séquence ERC (Eviter, Réduire, Compenser). 


La PPL manque en effet d’une réflexion sur la question du modèle économique : l’article 2 mentionne seulement la prise en charge financière du diagnostic par l'État en deçà de 50 hectares et l’article 4 aborde succinctement le financement de cette stratégie nationale par une taxe additionnelle sur le tabac. Dans notre approche, la mise en valeur économique de la séquence ERC propose une ébauche de modèle économique de la gouvernance des fonctions des sols, tandis que les résultats du diagnostic devraient fonctionner comme un signal prix permettant de modifier les pratiques d’aménagement. 



3. Un contexte jugé “inopportun” ?


Les discussions sénatoriales ont mis en lumière un consensus sur l’utilité et le caractère crucial des enjeux soulevés par les sols. Sur certaines mesures, comme la mise en œuvre d’une stratégie nationale pour la protection et la résilience des sols, l’accord fut presque général.  Au-delà des réserves sur l’article 1 (patrimoine commun), le diagnostic des sols, et la gouvernance (haut-commissaire aux sols), les sénateurs ont souligné lors du vote le risque de “pré-transposition” par rapport au projet de directive européenne sur la surveillance et la résilience des sols [11]. En ce sens, il nous semble utile que le texte de loi prévoit clairement une coordination avec la directive européenne si elle est adoptée, en particulier en ce qui concerne les indicateurs à incorporer dans le diagnostic et les aspects de gouvernance liés à la mise en œuvre de ces diagnostics dans les territoires, mais rend d’autant plus pertinente une réflexion nationale anticipatrice. À la réticence politique, provenant souvent des incertitudes quant aux modalités floues de mise en œuvre et de financement, s'ajoute une difficile mise à l'agenda de la norme environnementale.


Cette initiative législative n’en est pas moins inédite. En parallèle d’une proposition de loi à l’Assemblée Nationale qui pose le sol vivant comme un continuum permettant de transcender les affectations de zonage habituelles, ces deux textes abordent la nécessité de modifier notre rapport au sol vivant, rappelant l’urgence de penser une gouvernance et une législation assurant la conservation des fonctions écologiques des sols. Ce processus parlementaire, malgré sa conclusion, a eu le mérite de pencher les parlementaires sur la connaissance des composantes naturelles du sol, les différentes mentions des sols dans le corpus législatif et les documents d’urbanisme, et les enjeux du devenir des fonctions écologiques des sols comme commun [12].



























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[1] Texte n° 66 (2023-2024) de Mme Nicole Bonnefoy et de plusieurs de ses collègues, déposé au Sénat le 25 octobre 2023.

[2]  Rapport législatif de premier lecture, n° 316 (2023-2024), déposé le 7 février 2024, sur la proposition de loi visant à préserver des sols vivants.

[5]  Maron P. A., Mougel C., Ranjard L. (2011). Soil microbial diversity : methodological strategy, spatial overview and functional interest. Comptes Rendus Biologies, 334 : 403-411.

[6] Ost, F. (2003). La nature hors la loi. L’écologie à l’épreuve du droit, Paris, La Découverte

[7]  Defeuilley, C. (2024). La politique publique de l'eau : gouverner un bien commun, le Bord de l’eau

[8]  Article L. 211-1 du  Code de l'environnement. Cette gestion est encadrée par des outils de planification tels que le Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE).

[9] Vice-présidente Ressources, milieux naturels, biodiversité et action foncière du département Loire-Atlantique

[10]  Selon le site du gouvernement, les ORE sont « inscrites dans un contrat au terme duquel le propriétaire d’un bien immobilier met en place une protection environnementale attachée à son bien, pour une durée pouvant aller jusqu'à 99 ans, [...] elles perdurent même en cas de changement de propriétaire. La finalité du contrat doit être le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d’éléments de la biodiversité ou de services écosystémiques. »

[11]  Pour rappel, la directive européenne a pour objectif la création d'un système harmonisé de surveillance de la santé des sols au sein de l’union, la définition de la gestion durable des sols et de ses bonnes pratiques, et l’évaluation des risques pour la santé humaine et l’environnement.

[12]  Ostrom E. (1990). Governing the commons. The evolution of institutions for collective action, Cambridge, Cambridge University Press.


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