Commentaire de la loi visant à limiter l'engrillagement des espaces naturels
Promulgée le 2 février 2023, la loi visant à limiter l'engrillagement des espaces naturels et protéger la propriété privée a pour objet de rétablir les continuités écologiques et permettre à la faune de se déplacer sans contraintes dans les espaces naturels. Charles Claron est doctorant en économie écologique à l'Ecole des Ponts ParisTech, rattaché au Centre international de recherche sur l'environnement et le développement (CIRED) et au Laboratoire techniques, territoires et sociétés (LATTS).
NDLR : Les opinions exprimées dans les Notes sont celles de leurs auteurs. L'Institut de la Transition foncière offre un espace de contribution et de débat aux experts et professionnels avertis sur les enjeux de transition écologique urbaine, agricole et territoriale.
On ne saurait trop rappeler l’importance du « droit de clôture » dans l’institution de la propriété privée en France. Dès 1791, un décret de préfiguration du code rural en fait le réquisit matériel qui permet de soustraire un terrain aux usages collectifs et ainsi d’en garantir la jouissance individuelle. Quelques années plus tard, il est ancré dans le marbre du code civil : « Tout propriétaire peut clore son héritage (…)» (article 647). De nombreuses dispositions du droit rural et de l’urbanisme sont venues depuis préciser et encadrer l’exercice de ce droit [1].
Bien qu’elle s’inscrive dans cette histoire, l’adoption de la loi contre l’engrillagement des espaces naturels [2] revêt un caractère inédit, qui tient à la nature des intérêts qu’elle cherche à protéger en régulant les clôtures et les nuisances qu’elles peuvent générer.
Cette nouvelle loi impose que les clôtures implantées dans les espaces naturels et forestiers
« permettent en tout temps la libre circulation des animaux sauvages », et qu’elles ne soient ni étanches ni vulnérantes. Concrètement, toute clôture installée depuis 1993 doit se conformer d’ici 2027 à un cahier des charges précis : elle ne peut pas dépasser une hauteur de 1,20 mètre, elle doit être implantée à plus de 30 cm du sol et être en matériaux « naturels ou traditionnels » définis par les schémas d’aménagement régionaux.
Bien qu’elle s’inscrive dans cette histoire, l’adoption de la loi contre l’engrillagement des espaces naturels revêt un caractère inédit, qui tient à la nature des intérêts qu’elle cherche à protéger en régulant les clôtures et les nuisances qu’elles peuvent générer.
Issue d’une proposition de loi du sénateur LR du Loiret Jean-Noel Cardoux, ce texte entend
contrer les dérives liées à la multiplication des réserves de chasses privées. On constate en effet le développement inédit de linéaires de clôtures, de plus en plus imperméables (enterrées, élevées, barbelées), dans le but de créer des enclos dont les animaux ne peuvent pas s’échapper. Particulièrement prégnant en Sologne et dans les Landes, ce phénomène avait motivé la commande d’un rapport interministériel d’inspection générale en 2019. [3].
Ce rapport et les débats parlementaires qui ont accompagné l’adoption de la loi ont mis en évidence la diversité des conséquences de ce que certains appellent la « solognisation des espaces naturels » [4]. Sont dénoncés entre autres la dégradation des qualités paysagères (et son impact sur le tourisme), l’atteinte au bien-être animal et à la santé des écosystèmes, la dégradation des sols et des milieux naturels, l’entrave aux opérations de maitrise des incendies ; les enjeux éthiques et économiques liés à la multiplication des chasses privées commerciales.
Mais c’est véritablement la question de la protection de la biodiversité qui a structuré les débats parlementaires. Dans la mesure où ces clôtures fragmentent les habitats naturels et les continuités écologiques, leur interdiction est présentée comme une mesure de cohérence avec la politique de trame verte et bleue (TVB). La version initiale du texte limitait d’ailleurs le périmètre d’application aux espaces de TVB, ce n’est qu’au cours de son examen à l’Assemblée Nationale qu’il a été étendu à l’ensemble des espaces naturels et forestiers identifiés dans les documents d’urbanisme, moyennant l’introduction d’un certain nombre d’exemptions. L’article 1 de la loi sera finalement inscrit dans une section spécialement renommée « continuité écologique » du code de l’environnement.
Il faut préciser que cette loi fait suite à une tentative de réglementation des clôtures par le SRADDET 2018 de la région Centre-Val-de-Loire, qui avait eu peu d’effets sur les plus de 3 000 km de clôtures que la Sologne comptait en 2019. Les acteurs territoriaux étaient nombreux à nourrir l’espoir que la voie législative puisse offrir davantage de ressources pour lutter contre l’engrillagement.
Quels sont dans les faits les moyens prévus par la loi pour mettre en œuvre cette interdiction et accompagner la mise en conformité des clôtures ? L’article 6 du texte qualifie la non-conformité des clôtures d’atteinte au patrimoine naturel passible de sanctions pénales pouvant aller jusqu’à 3 ans d’emprisonnement et 150 000 € d’amende (C. env., L. 415-3, 6°). Elle prévoit également la possibilité de suspendre le permis de chasse des contrevenants (C. env., article L. 428-15-1). En matière de contrôle, la navette parlementaire a permis d’introduire deux dispositifs visant à faciliter, d’une part, l’accès aux sites visés aux inspecteurs de l’environnement (modification de l’art. L. 171-1, C. envir.) et à accorder, d’autre part, un pouvoir de contrôle aux « agents de développement » assermentés des fédérations départementales des chasseurs (modif art. L.428-21, C. envir.).
Dans un pays où le droit de propriété est réputé être « sacré », l’adoption quasi unanime de
mesures contraignant la liberté de clore par le Parlement a de quoi surprendre. Elle s’éclaire
toutefois si l'on se penche sur un autre dispositif de cette loi, « visant à limiter l'engrillagement des espaces naturels et à protéger la propriété privée ». [5] L’article 8 du texte instaure une sanction contre le fait de « pénétrer sans autorisation dans la propriété privée rurale ou forestière d’autrui », un comportement que le droit français n’avait, jusque-là, jamais formellement prohibé.
L’article 8 du texte instaure une sanction contre le fait de « pénétrer sans autorisation dans la propriété privée rurale ou forestière d’autrui », un comportement que le droit français n’avait, jusque-là, jamais formellement prohibé.
Annoncée comme une mesure de compromis par le sénateur Cardoux, cette proposition est saluée par la majorité des formations politiques représentées au Parlement. Bien que favorable à la diminution de la contravention associée à ce délit, par rapport à la proposition initiale, le rapporteur du texte à l’Assemblée nationale a salué « une proposition de loi de bon sens, qui limite la hauteur des enclos mais permet également le respect de la vie privée ». Seule la NUPES, par la voix de la députée Manon Meunier, a exprimé une opposition à ce compromis : « Nous aurions également aimé que ce texte ne porte pas préjudice à la libre circulation des promeneurs. [...]. Nous devrions plutôt aller vers la préservation du droit de passage lorsqu’il s’agit d’espaces naturels, et tendre vers une logique qui considèrerait la forêt et nos paysages comme des biens communs. » [6]
Certes, tous les propriétaires ne souhaiteront pas mettre en œuvre cette règle et son application sera sans doute complexe et conditionnée aux moyens – publics et privés – déployés pour son contrôle. Mais dans un pays où 75% de la forêt est privée, cette disposition risque d’accentuer les inégalités d’accès à la nature et les conflits territoriaux entre propriétaires et usagers, comme c’est déjà le cas dans la commune de Villeneuve-Loubet [7] ou dans une partie de la réserve naturelle des Hauts de Chartreuse [8] .
Depuis le confinement l’enjeu de l’accès aux espaces naturels semble retrouver une dimension politique. Outre-Manche un mouvement intitulé Right to roam [9] s’est récemment constitué pour revendiquer un droit d’accès aux espaces naturels en s’inspirant des législations écossaises ou des pays scandinaves. En France, les travaux de la juriste Sarah Vanuxem [10] soulignent que le droit de déambuler conditionne la plupart des droits attachés aux usages des espaces naturels (comme le droit de glanage) et qu’il s’articule plus largement avec la liberté fondamentale d’aller et venir.
Dans ce contexte on ne peut que souligner l’ambivalence de ce texte de loi. D’un côté il semble poursuivre l’entreprise « d’écologisation » des institutions du Code civil [11], en aménageant le droit d’enclore son terrain de manière à protéger juridiquement la circulation des animaux, importante pour leur survie et essentielle à la santé des écosystèmes terrestres. De l’autre, elle modifie l’équilibre dans la conciliation entre droit de propriété et liberté d’aller et venir, en plaçant un obstacle juridique inédit au droit de déambuler à travers la pénalisation de l’accès aux espaces ruraux et forestiers. Ce volet de la loi suscite d’ailleurs déjà un front de contestation dans la société civile [12] et chez certains parlementaires qui ont soumis une proposition de loi [13] et publié une tribune [14] pour demander son abrogation.
Auteur : Charles Claron
Photographie : Adrew Tyron
[1] Voir notamment https://aurelienbamde.com/2020/09/17/la-cloture-lobligation-de-se-clore/ et https://www.dechanville-avocat.fr/Billet-70-notion-de-cloture-droit-urbanisme
[2] LOI n° 2023-54 du 2 février 2023 visant à limiter l'engrillagement des espaces naturels et à protéger la propriété privée ; JORF n°0029 du 3 février 2023.
[3] Stevens, D., Reffay, M. (2019). L'engrillagement en Sologne : synthèse des effets et propositions. Appui au préfet de la Région Centre-Val de Loire. Conseil général de l’environnement et du développement durable ; Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux. https://igedd.documentation.developpement-durable.gouv.fr/notice?id=Affaires-0011496
[5] Rapport de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire sur la proposition de loi, adoptée par le Sénat, visant à limiter l’engrillagement des espaces naturels et à protéger la propriété privée (n°134). (M. Richard Ramos). p. 5. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/rapports/cion-dvp/l16b0279_rapport-fond
[6] Ibid, p. 37.
[7] Frénois, Mathilde. « Dans les Alpes-Maritimes, un marquis privatise 90% de la nature ». Reporterre, novembre 2023. Consulté depuis https://reporterre.net/Dans-les-Alpes-Maritimes-un-marquis-privatise-90-de-la-nature
[8] Lavorel, Raphaëlle. «Dans le massif de la Chartreuse, mobilisation contre la « privatisation » de la montagne » . Le Monde, octobre 2023. Consulté depuis https://www.lemonde.fr/planete/article/2023/10/15/dans-le-massif-de-la-chartreuse-mobilisation-contre-la-privatisation-de-la-montagne_6194567_3244.html
[10] Vanuxem, Sarah. « Du droit de déambuler. Le paysage comme lieu de passages. » Les cahiers de l’école de Blois, nᵒ 19 (2021): 10‑19.
[11] Hautereau-Boutonnet, Mathilde. « Le Code civil, un code pour l’environnement ». Dalloz, 2021.
[12] Voir le site internet https://droit-a-la-nature.org/ du « collectif Chartreuse ».
[13] Belluco, Lisa, Iordanoff, Jérémie. « Proposition de loi n°1835 portant dépénalisation de l’accès à la nature ». Consulté depuis https://www.assembleenationale.fr/dyn/16/textes/l16b1835_proposition-loi#
[14] Collectif. « Se promener dans la nature n’est pas un crime ». Le Monde, décembre 2023. Consulté depuis https://www.lemonde.fr/idees/article/2023/12/30/se-promener-dans-la-nature-n-est-pas-un-crime_6208409_3232.html
